推行“三变”改革的实践与思考

县扶贫局  王亚斌

一、三变”改革的背景

（一）农村集体产权制度改革的有关背景

党的十八届三中全会：保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

2016年12月5日，中央深化改革领导小组30次会议审议试点情况：改革符合农村实际，试点方向和路径是正确的，要坚定不移往前推。再选择部分基础较好的县市区扩大试点，全面开展农村集体资产清产核资。

2016年12月26日，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2016]37号）正式出台。

十九大《报告》乡村振兴战略：完善承包地“三权”分置制度，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。

（二）农村“三变”改革的有关背景

2013年，贵州六盘水市出现以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的集体经济发展模式，盘活了集体资产，壮大了集体经济，农民群众得到了实惠。

2014年，六盘水市委市政府基于精准脱贫难题和发展山地特色现代农业中“资源分散、资金分散、农民分散”的困惑，对基层“三变”改革探索进行总结归纳，并在本市推广。

2015年11月中央扶贫工作会议，习近平总书记：要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困群众增收。

2015年5月，时任国务院副总理汪洋批示“三变改革似有更深层次上考虑其价值的意义”。

2017年中央1号文件：从实际出发探索发展集体经济有效途径,鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革,增强集体经济发展活力和实力。

集体产权制度改革和“三变”改革的关系

1.什么是集体产权制度改革？所谓农村集体产权制度改革，是指坚持农民集体所有的前提，在明晰农村集体资产产权归属的基础上，按照股份合作的原则，将集体统一经营管理的资产折股量化到人，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，实现农民按份享受集体资产收益的制度改革。

农村集体产权制度改革是对农村集体利益的再分割。落实的是农民集体收益分配权。如果把改革比喻成“切分蛋糕”，那么农村集体产权制度改革需要主要解决四个问题，即蛋糕有哪些，分享蛋糕的人有哪些，如何切分蛋糕，如何做大蛋糕。

2.什么是三变改革？

三变改革是针对贫困地区，特别是集体经营性资产较少的贫困村，因缺乏发展集体经济的资本，通过“资源变资产，资金变股金、农民变股东”路径，盘活集体资源，撬动社会资本，壮大集体经济，把贫困户纳入集体经济保障范围，实现集体收益惠及全体农民群众的改革。

3.两者的关系

改革两大任务：制度建设与经济建设。

制度建设：清产核资、成员界定、股权量化、建章立制。这是集体产权制度改革的重心。

经济建设：发展集体经济。这是三变改革的重心。

两者关系：三变改革必须以产权制度改革为前提和基础，有产权改革做基础，三变改革才能变得稳。集体产权制度改革必须以集体经济为出发点与落脚点，以农民群众实实在在获得感为最终目标。

二、为什么要实施“三变”改革

解决因资产监管缺位，集体资产流失问题。长期以来，集体资产产权归属不清，权能不完整，集体成员权益不明确。

解决集体资产闲置，集体经济活力不足问题。集体经济组织主体地位不明确，无法进行正常的市场经营活动。

解决农村权能不健全，城乡资源要素流转不畅的问题。集体资产产权权能不完整，无法进行市场化配置。

解决收益分配制度不健全，农民无法分享集体收益问题。集体成员对集体权益不明确，看似人人有份，实则人人无份。

基于脱贫攻坚战略任务的现实需要：

农民收入的四个组成部分：工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入。

工资性收入即劳动报酬收入，简单说就是打工挣的钱；

财产性收入即通过资本、技术和管理等要素与社会生产和生活活动所产生的收入，简单说就是租房、租地等挣的钱；

家庭经营性收入即家庭经营的相关收入，主要指农产品买卖收入；

转移性收入即政府的各种财政补贴。

农民收入的现实问题：

工资性收入少：打工挣钱难，甚至无工可打；

经营性收入低：投入品价格接近“天花板”，农产品价格接近“地板价”，甚至除园艺产品外，所有农产品内外价格“倒挂”，农业比较效益低；

转移性收入降：经济进入“新常态”后无钱可补，WTO《农业协议》限定发展中国家对农产品综合支持总量不超过该产品生产总值的10%，控诉我们农业补贴实施“黄箱”政策；

所以，要打赢脱贫攻坚战，我们只有在财产性收入方面下功夫、找出路，通过“三变”改革，增加农民租房、租地的收入；通过土地流转达到适度规模经营，增加农民工资性收入，也通过规模经营，提高农业比较效益。

三、“三变”改革改什么

“三变”改革：资源变资产，资金变股金、农民变股东

资源变资产：就是要让沉睡的资源活起来，也就是要让“死资源”变成“活资产”。指村集体以集体土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然资源性资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等可经营性资产的使用权评估折价变为资产，通过合同或者协议方式，以资本的形式投资入股企业、合作社、家庭农场等经营主体，享有股份权利。

土地包括：集体土地、农用地（耕地、园地、林地、草地、养殖水面、其他土地等）

建设用地（宅基地、集体经营性建设用地、公益用地等）

资金变股金：让分散的资金聚起来。就是加大各类资金整合力度，将各级财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体经济发展专项资金等，量化为村集体或农民持有的股金，采取集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式，集中投入到效益较好的企业、合作社、家庭农场等经营主体形成股权，按股份比例分享收益，提高资金的使用效益，变“一次性”投入为“持续性”增收，形成农民稳定增收的长效机制。鼓励有技术、懂管理的能人大户，有头脑、懂市场的返乡人才，在家乡领办创办企业、合作社、家庭农场。

资金主要包括5大块：（生产发展类资金、农村设施建设类资金、生态修复和治理类资金、财政扶贫发展类资金、支持村集体发展类资金）

农民变股东，增收的渠道多起来。就是要引导农民自愿将个人的资源（包括土地）、资产、资金、技术等，入股到经营主体，成为股权投资人，参与分红。通过这种办法，有效转变农民的投资方式、创业方式、就业方式和增收方式，让农户成为产业链、资金链、供应链、价值链的参与者和受益人。

集体资产的范畴：

资源性资产：土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；

经营性资产：用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等，以营利为目的，具有增值的特点；

非经营性资产：用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产，不以营利为目的，提供公益服务，具体包括学校、卫生所、健身设施、文化设施、电力设施、道路等。

对于贫困人口这个特殊群体，要采取主动的办法帮助和引导他们参与“三变”，可以通过个人自助变、组织帮助变的形式让他们参与“三变”改革，达到摆脱贫困的目的。

第一，个人自助变。有土地、有资源、有资金的贫困户，可以同通过自助入股的形式参与到“三变”中脱贫，这样的方式，特别要注重加强引导，进村入户进行宣传，让他们认识到“三变”的好处。

第二，组织协助变。这要求各级政府做到“六个优先”：一是针对土地进不来的问题，对贫困户的土地承包经营权、林权、房产权等进行优先确权，让他们提前参与“三变”；二是针对资金进不来的问题，将财政投入到农村的可变资金以集体名义投入到经营主体，产生的收益在集体内部优优先分配给贫困农户；三是针对企业进不来的问题，对吸纳贫困户参与“三变”的企业，政府进行优先担保；四是针对企业融资难的问题，对吸纳贫困户入股企业的，银行优先提供贷款，并建立风险补偿；五是针对贷款贷不了的问题，在产业覆盖方面优先覆盖贫困户；六是针对贫困户意识低的问题，优先对他们进行教育引导，让他们更加真切地了解有关政策，主动参与“三变”。指农民自愿以自有耕地、林地的承包经营权、宅基地的使用权，以及资金（物）、技术等，通过合同或者协议方式，投资入股经营主体，享有股份权利。

“三变”改革怎么改

（一）全面开展清产核资

目的：摸清集体资产家底，防止流失。

对象：村、组集体经济组织。

方式：村级自查为主，群众民主参与、县乡督促审查；以账找物，以物对账，账物相符。

主要任务：

搞清楚“有什么”：清查农村集体各类资产，特别是清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

搞清楚“是谁的”：农村集体资产所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，理顺产权关系，维护集体经济组织及其成员合法权益。

搞清楚“有多少”：清查出的未登记入账、核算不准确、长期借出、未按规定手续租赁转让的资产，以及被侵占的资产等重新核实，确定集体资产价值总额。

搞清楚“如何管”：通过将各类集体资产所有权情况登记在册，建立健全集体资产保管、使用、处置等制度，实行严格的台账管理，防止集体资产流失，并将清产核资数据统一纳入农村集体资产监督管理平台，加强集体资产管理和监督。

十个步骤：

建立工作班子、制定工作方案、宣传动员培训

清查核查资产、明晰产权归属、评估资产价值

公开公示结果、接受审查验收、建立资产台账

健全管理制度

“三项要求”：

要求村务监督委员会（民主理财小组）成员全程参与清产核资监督工作，可吸收老党员、老干部、村民代表等了解村情的人员共同参与清产核资工作，有条件的村可委托有资质的专业机构进行；

对清产核资工作方案和结果，要求在村庄显要位置进行三榜公示，并提交村民（代表）会议讨论通过，切实保障村民对清产核资工作的知情权、参与权、决策权和监督权；

要求县级纪检部门牵头，农业、财政、民政、审计、检察、公安、司法、扶贫、信访等部门参与，建立清产核资审查和问题处置小组，对村清产核资结果进行审查验收，严肃查处清产核资中发现的损害集体和群众利益的问题，为产权改革顺利进行保驾护航。

有序开展成员身份界定

目的：廓清参加利益分配的人员，解决所有权主体虚置模糊的问题，《物权法》“农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有”。

基本依据：《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》。

基本原则：尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可。

主要依据：以户籍关系为基础，结合土地承包、长期居住、义务履行、婚姻关系等情况，合理确定集体经济组织成员身份。

基准日确定：民主决定（给村民选择的时间和权利）。

注意兼顾各类成员群体的利益，注重保护妇女、儿童等弱势群体利益，避免多数人侵害少数人利益。                                                    

应确尽确，宜宽则宽！

界定程序：

宣传动员。广泛宣传成员资格认定的目的意义，让广大农民群众知晓法律、法规和政策，积极参与成员资格界定工作。

调查摸底。开展调查摸底，收集整理村民提交的相关证明材料，并进行真实性审查，摸清成员结构及进退渠道。

民主决策。组织召开成员大会，民主协商解决成员资格认定过程中遇到的特殊情况，通过民主程序确认成员资格。

结果公示。清查核实结果应当以村小组为单位张榜公布，三榜定案。所有公示内容的影像资料等材料存档备案。

资料备案。全面收集成员资格认定的有关会议记录、实施方案、公示材料、相关证明材料、成员名册等重要资料，

整理成册，归档留存，并报镇办人民政府和县级行政主管部门备案。

灵活开展股份改革

要求：一村一策

基本路径：以股份的形式量化到人，以份额的形式量化到人。对集体经营性资产较多，利益矛盾比较突出的村：折股到人，固定到户。对集体经营性资产较少的村：按份额量化到人，固定到户。

股权设置：设成员股和集体股，以成员股为主。不提倡设集体股!可提取公积金公益金，满足集体公益和集体经济发展需要。

股权管理：提倡静态管理。固定到户、量化到人，户内管理、村内流转。

（四）建立集体经济组织

农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。（三个定位）

主体定位：特别法人。《民法通则》：“机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织的法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人”。《农村集体经济组织登记管理条例》，登记部门：县级农业部门 名称：“股份经济合作社”、“经济合作社” 社会信用代码：18位 凭组织登记证书向有关部门办理银行开户等相关手续。 组织定位：1.与专业合作社的区别：成员边界不同：专业合作社“入社自愿、退社自由”，集体经济组织是封闭性组织。产权基础不同：专业合作社是个人产权，集体经济组织是集体产权，体现集体所有制。业务范围不同：专业合作社突出专业二字，基本局限在农业领域一二三产，集体经济组织业务范围没有受限。2.与企业的区别。有限责任公司股东上限50人，股份公司股东上限是200人；集体经济组织成员多则几千，少则几百，容易出现隐性股东，涉及农民股东维权难题。集体经济组织不能倒闭清算。功能定位：管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员。建立组织的程序：第一步：盘清集体资产状况（清产核资）第二步：界定成员资格（成员界定）第三步：制定章程制度第四步：酝酿产生成员（代表）大会、理事长、理事会、监事会等组织机构。第五步：召开全体成员大会，选举领导机构，审议《章程》，确定成立集体经济组织。第六步：向农业部门提出登记申请。第七步：农业部门审查并予以颁发证书。改革后的税收政策：承受原组织的土地、房屋权属，免征契税；因清产核资收回集体资产而承受土地房屋权属，免征契税；因清产核资收回集体资产而签订的产权转移书据，免征印花税；对集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权和地上房屋确权登记，免征契税。    

五、变了以后怎么办

（一）立足优势资源，发展村级集体经济。

（二）积极培育改革主体。一是壮大一批。引导现有的农业合作组织和农业产业化龙头企业通过品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式，组成大企业、大公司、大集团，延长服务链条，作为“三变”改革的先锋。二是新建一批。积极支持村级组织和本镇本村外出务工人员、产业带头人、致富能人大户、返乡创业大学生等领办创办生产型、加工型、商贸型、物流型、乡村旅游型等经营主体，让农民群众从情感上接受“三变”、参与“三变”。三是引进一批。根据国家产业政策和自身资源禀赋，包装一批“三变”发展项目，通过招商引资，引进一批规模大、实力强、市场竞争优势明显的农业龙头企业参与“三变”改革。

六、“三变”改革后的治理管理

新的农村社会治理模式：四驾马车村级党组织：党的领导。核心领导地位。村委会：村民自治事务。村集体经济组织：集体经济经营管理事务。村务监督委员会：监督。现阶段着眼于稳定和发展，可以交叉任职。长远来看，提倡有条件的村进行政经分离。

七、全县“三变”改革工作部署及有关注意事项

（一）总体思路及安排

总思路：抓点示范，梯次推进。

总部署：以脱贫退出村为和深度贫困村主，开展“百村示范、千村试点、万村推进”行动，逐步推进覆盖所有行政村。具体安排：今年以摘帽贫困村和深度贫困县为重点，每镇确定6个贫困村，实施“三变”改革“示范工程”，要求10月15日前全面完成“三变”改革并组建农村集体经济组织，2020年实现应改尽改全覆盖。经费支持：每个村给30--50万发展壮大集体经济启动资金。经费使用要求：只能用于发展壮大集体经济，为全面加快“三变”改革提供示范，为构建脱贫攻坚长效机制探索路径，不得用于其他支出。

（二）推进改革需要注意的几个问题：1.把住“过程控制”的四项机制（1）集体资产监管机制。县乡政府要建立集体资产监督管理机制，建立机构、明确人员，搭建平台，实现公开监管，确保集体资产安全不流失。(2) 民主决策机制。充分体现农民意愿，民主程序贯穿集体产权制度改革始终。(3)问题处置机制。县级党委政府统筹纪检、财政、农业、民政、审计、公安、检察、司法、信访等部门力量，提前介入，破除障碍，处置问题，为改革保驾护航。(4)利益联结机制。明晰集体资产权能改革范畴的内部利益联结机制和集体经济发展经营环节的外部利益联结机制。

（三）理顺几个关系：理顺组织关系：集体经济组织：股份经济合作社、经济合作社新型经营主体：企业、专业合作社、家庭农场、专业大户。理顺资金关系:财政投向集体的资金，受益对象为集体经济组织全体成员，财政资金有特殊要求的按照投资要求执行。财政投向贫困户个人的资金，由集体持有，贫困户受益，实行动态管理。个人或企业参股三变改革的资金，个人或企业凭资金所占额度获得收益。       

（四）规避改革的三大风险制度风险:坚持农村集体所有性质不改变，坚决不能“分光吃净”或简单“一股了之”，要避免走城中村股份改革中“分光返贫”的老路。社会风险:坚持问题导向，因户设股，因事设股，平衡好不同群体利益关系。经营风险:坚持因地制宜，理性选择发展项目，不大干快上，不跟风，有条件的要设立风险发展基金，避免形成新的集体债务。

（五）抓住改革的四个关键点 抓改革动力：改革意愿是源动力，解决发展问题、解决矛盾问题。抓带头人：支部班子是前提，书记及第一书记。抓民主程序：民主程序是关键，真正把改革选择权交给农民。成功的案例往往通过几十次会议商讨、博弈确定改革方案。抓集体经济发展：产业是支撑。

（六）重视三个问题。一是要把握好一条底线。处理好当前利益和长远发展的关系，既要防止集体资产“一分了之”、吃散伙饭，把集体经济改弱了、改垮了；又要防止内部少数人控制和外部资本吞并，把农民的财产权利改虚了、改没了，这是改革必须坚持的一条底线。二是要掌握好一个节奏。要注重制度设计与“摸着石头过河”有机结合，在先行试点的基础上，按照先易后难的原则，因地制宜，分类实施，有序推进，决不能搞“齐步走”“一刀切”。三是不能有超大股。我省今年一号文件规定不能超过10%，南方及其他地方的作法是，一般不能超过5%-10%。这是为了防止一股独大，把集体经济掌控了，损害其他人的利益。